Controle Abstrato de Constitucionalidade de Leis Orçamentárias – A Anunciada Revisão de Jurisprudência do STF

Luciano Coelho Ávila*

.... A discussão que envolve a possibilidade de controle abstrato de constitucionalidade de normas orçamentárias no Brasil sempre foi um dos temas mais polêmicos e palpitantes no âmbito do direito constitucional doméstico.

....Em recentes decisões proferidas em sede de medidas cautelares em ações diretas de inconstitucionalidade, o plenário da Suprema Corte brasileira começa a anunciar a importantíssima mudança de um paradigma clássico que vinha sendo adotado ao longo das últimas duas décadas, segundo o qual as leis orçamentárias em geral, a exemplo da lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA), não poderiam ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade (ADI).

....O objetivo do presente trabalho é alertar a comunidade jurídica para o grande significado e as possíveis consequências da anunciada revisão jurisprudencial no tocante ao controle abstrato de constitucionalidade brasileiro, através de uma abordagem concisa e objetiva, calcada na apreciação do leading case que está ensejando a mudança de pensamento da Corte Constitucional deste país.



1. Posicionamento clássico do STF a respeito do tema: a inadmissibilidade, em regra, do cabimento de ADI cujo objeto seja norma orçamentária.


....O Supremo Tribunal Federal brasileiro, ao longo dos últimos 20 anos após o advento da Constituição Federal de 1988, consolidou orientação que limitava o cabimento de ação direta de inconstitucionalidade (ADI) cujo objeto fosse o questionamento de normas orçamentárias, salvo em situações excepcionais.

.......Referido entendimento se fundava na exigência jurisprudencial de que a lei ou ato normativo impugnados, para serem alvo de ADI – típica ação objetiva de caráter abstrato -, deveriam se revestir dos atributos da abstração, generalidade, normatividade e impessoalidade, conforme orientação consolidada por ocasião do julgamento da ADIn 203-1/DF [1].

....Por força desse entendimento, a Suprema Corte brasileira não admitia o questionamento, via ADI, dos chamados atos estatais de efeitos concretos, aqueles atos que, não obstante emanados do Poder Público, são dirigidos a pessoas determinadas ou possuem objeto determinado, não se enquadrando nas exigências já descritas. Note-se que nem mesmo os atos estatais de efeitos concretos aprovados sob a “forma” de lei (lei em sentido formal) poderiam ser atacados pela via abstrata do controle de constitucionalidade propiciado pela ação direta. Segundo entendimento que se tornou clássico na jurisprudência do STF, para fins de cabimento de ADI, dever-se-ia estar-se diante de lei em sentido formal e ao mesmo tempo material, não sendo suficiente a mera aprovação do ato sob a roupagem de lei em sentido formal (= mero processo legislativo de aprovação da espécie normativa).

....Pois bem. As leis orçamentárias em geral, de que são exemplos a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), sempre foram lembradas como típicos exemplos de “leis formais de efeitos concretos”, na consideração de que as normas definidoras das dotações orçamentárias, na maior parte dos casos, encontram destinatários certos e objeto determinado.

....Dito em outras palavras, referidas normas orçamentárias poderiam até ter sido aprovadas sob a forma de leis (lei em sentido formal), mas, por não possuírem os caracteres de abstração, generalidade e impessoalidade exigidos pela jurisprudência do STF, não poderiam se sujeitar ao controle abstrato de constitucionalidade propiciado pela ação direta de inconstitucionalidade, por não se caracterizarem como leis em sentido material [2].

....Sem embargo, calha advertir que o próprio STF admitia, em situações excepcionais, o cabimento de ADI para impugnar normas orçamentárias, quando o legitimado ativo lograsse demonstrar um mínimo coeficiente de abstração e generalidade do ato impugnado, a exemplo do que restou decidido no julgamento da ADI 2.925, no qual se discutia a abstração da norma que tratava da “suplementação de crédito para reforço de dotações vinculadas aos recursos da CIDE-Combustíveis” [3].

....A regra, no entanto – insista-se –, era no sentido do descabimento da ADI para questionamentos de vícios formais ou materiais de inconstitucionalidade em torno de leis orçamentárias, cujos comandos normativos destinam determinadas receitas a uma certa finalidade/despesa [4].


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*Promotor de Justiça do MPDFT. Especialista em Direito Processual Civil pela UFSC. Professor de Direito Constitucional do curso FORTIUM (Brasília) e da Escola da Magistratura do DF.

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[1] - ADIn 203-1/DF: “A ação direta de inconstitucionalidade não é sede adequada para o controle da validade jurídico-constitucional de atos concretos, destituídos de qualquer normatividade. Não se tipificam como normativos os atos estatais desvestidos de qualquer coeficiente de abstração, generalidade e impessoalidade. Precedentes do STF.” (rel. Min. Celso de Mello)

[2] - Nesse sentido, conferir ADI (QO) 1.640 e ADI 2.100.

[3] - Exemplo extraído da obra Direito Constitucional Esquematizado, Ed. Saraiva, 2008, p. 168, de autoria do emérito prof. Pedro Lenza.

[4] - Júnior, Dirley da Cunha. Curso de Direito Constitucional. Ed. PODIVM, 2a. Edição, 2008, p. 353/354.

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